• скачать файл

Проект «Трансграничное сотрудничество и стабильное управление бассейном

с. 1
Организация по безопасности и сотрудничесту в Европе

Экономическая Комиссия ООН для Европы


Проект «Трансграничное сотрудничество и стабильное управление бассейном реки Днестр»

Состояние и пути совершенствования международно-правовой базы трансграничного сотрудничества по охране и устойчивому использованию водных ресурсов бассейна реки Днестр

Юридическое заключение (составлено проф. Международного права Сергеем Виноградовым)



Ноябрь 2004 г.

I. Введение


  1. Настоящее Заключение подготовлено в контексте проведения 2-й рабочей встречи по проекту под эгидой ОБСЕ/ЕЭК ООН «Трансграничное сотрудничество и устойчивое управление бассейном реки Днестр» (21 ноября 2004 года, г. Киев, Украина). Целью Заключения является, во-первых, оценить состояние международно-правовой базы двустороннего сотрудничества Украины и Молдовы в области управления, охраны и рационального использования водных ресурсов бассейна реки Днестр, и, во-вторых, предложить возможные варианты укрепления и совершенствования правовых рамок такого сотрудничества, принимая во внимание достижения и тенденции современной межгосударственной практики регулирования трансграничных водных ресурсов.




  1. Как известно, бассейн реки Днестр является международным (или трансграничным) водотоком, представляющим собой систему поверхностных и связанных с ними подземных вод, расположенных практически полностью на территории двух государств – Украины и Молдовы. Площадь водосборного бассейна Днестра составляет 72,1 тыс. км2, из них в границах Украины находится 52,7 тыс. км2 или 73,1 %, в границах Молдовы – 26,85 %, и в границах Польши – 0,05%. Общая протяженность основного русла реки Днестр 1362 км. Украине принадлежат верховья Днестра и его приустьевая часть общей длиной 628 км, отрезок реки длиной 225 км является смежным для Украины и Молдовы, а часть реки длиной 475 км находится на территории Молдовы.1




  1. Водные ресурсы бассейна Днестра интенсивно используются обеими прибрежными странами для промышленных и сельскохозяйственных целей, производства гидроэлектроэнергии и бытового водоснабжения. В системе народного хозяйства обоих государств бассейн представляет собой многоотраслевой хозяйственный комплекс, характеризующийся концентрацией экологически опасных предприятий добывающей отрасли, химической промышленности, нефтепереработки, машиностроительной, пищевой и легкой промышленности. Большинство экологически опасных предприятий расположены в верхней части бассейна, на территории формирования 70% стока Днестра. В среднем течении Днестра сооружен каскад крупных русловых водохранилищ.




  1. Серьезная антропогенная нагрузка на водные ресурсы бассейна негативно сказывается на экологическом состоянии Днестра, ведет к загрязнению вод реки, в том числе трансграничному. Значительный спад объемов промышленного производства в 1990-х годах повлек за собой существенное сокращение загрязнения окружающей среды, что благоприятно сказалось на состоянии вод бассейна. В то же время это привело к резкому падению объемов инвестиций на охрану окружающей среды, включая водоснабжение и очистку сточных вод, содержание заповедных зон, лесовосстановительные мероприятия и поддержание водоохранных зон реки.




  1. Среди основных причин трансграничных экологических проблем называются исторически сложившееся нерациональное развитие производства и размещение производительных сил, включая концентрацию и размещение крупных промышленных и сельскохозяйственных комплексов на территории бассейна, а также системный социально-экономический кризис в процессе перехода к рыночной экономике и недостаточное осознание ценностей окружающей природной среды государственными структурами и гражданским обществом.


II. Анализ международно-правовых инструментов и принципов, применимых к трансграничному сотрудничеству в области управления водными ресурсами бассейна реки Днестр


  1. В силу международного характера бассейна реки Днестр, эффективное управление, рациональное использование и охрана водных ресурсов этого водотока невозможны путем только односторонних мер прибрежных государств. Необходимость международного сотрудничества в соответствующих правовых рамках и институционных формах, принятых в международной практике, очевидна для всех. В связи с этим представляется необходимым провести юридический анализ применимых к Украине и Молдове как государствам международного водотока принципов, норм и инструментов международного права, определяющих характер взаимоотношений этих стран, включая взаимные права и обязательства по использованию разделяемых ими трансграничных водных ресурсов.




  1. Известно, что основополагающей нормой правового режима трансграничных вод является принцип «разумного и справедливого использования», согласно которому каждое государство международного водотока имеет право в пределах своей территории на разумную и справедливую долю в получении выгод от пользования водами этого водотока. Одним из тех факторов, которые должны приниматиься во внимание при определении разумности и справедливости использования вод, является степень, в которой нужды данного государства могут быть удовлетворены без причинения существенного ущерба другому государству бассейна. Принцип разумного и справедливого использования вод международного водотока и принцип непричинения значительного ущерба другому государства водотока были закреплены в первом универсальном многостороннем договоре в этой области - Конвенции ООН о праве несудоходных видов использования международных водотоков 1997 г. Хотя ни Украина, ни Молдова не участвуют в этой Конвенции, да и сам этот акт пока не вступил в силу не получив необходимого числа ратификаций, указанные правовые нормы тем не менее являются юридически обязательными для обеих стран в силу международного обычая.




  1. Вместе с тем Украина и Молдова участвуют в ряде многосторонних «экологических» соглашений, заключенных под эгидой ЕЭК ООН, положения которых непосредственно применимы к вопросам охраны и использования трансграничных водных ресурсов, включая воды бассейна реки Днестр. Это в первую очередь касается Конвенции по охране и использованию трансграничных водотоков и международных озёр (Хельсинки, 1992 г.). Оба государства участвуют в Хельсинкской конвенции: Украина с 8 октября 1999 г., Молдова - с 4 января 1994 г. Конвенция требует от ее сторон принятия индивидуальных и совместных мер по предотвращению, ограничению и сокращению трансграничного воздействия, насколько это возможно в источнике загрязнения. Это касается как точечных, так и диффузных источников. Особенно важными являются конвенционные требования, адресованные так называемым «прибрежным сторонам», т.е. тем участникам Конвенции, которые имеют общие трансграничные воды. Ключевым обязательством прибрежных сторон, согласно ст. 9 Конвенции, является заключение двусторонних, многосторонних соглашений или других договоренностей в отношении конкретных разделяемых ими водотоков. Это положение может толковаться как непосредственно применимое к водам бассейна реки Днестр.




  1. Правовой режим, установленный Хельсинкской конвенцией, получил дальнейшее развитие в результате принятия двух дополнительных протоколов к ней – Лондонского Протокола по проблемам воды и здоровья 1999 г. и Киевского Протокол о гражданской ответственности и компенсации за ущерб, причиненный трансграничным воздействием промышленных аварий на трансграничные воды, 2003 г. Положения обоих протоколов имеют прямое отношение к трансграничным водным ресурсам. Украина участвует в Протоколе по воде и здоровью с 26 сентября 2003 г., Молдова подписала, но не ратифицировала Протокол 1998 г., который еще не вступил в силу. Протокол о гражданской ответственности был подписан как Украиной, так и Молдовой, но не ратифицирован ими (в силу не вступил).




  1. Наряду с Хельсинкской конвенцией по воде, еще три экологические конвенции ЕЭК ООН - Конвенция о трансграничном воздействии промышленных аварий 1992 г. (Хельсинки), Конвенция об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте 1991 г. (Эспо) и Конвенция о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды, 1998 г. (Орхус) – должны учитываться в контексте решения вопросов, касающихся охраны трансграничных водотоков. Статус участия Украины и Молдовы в этих международных соглашениях различен. В Конвенции о трансграничных авариях участвует только Молдова (с 4 января 1994 г.); в Конвенции об ОВОС участвуют как Украина (с 20 июля 1999 г.), так и Молдова (с 4 января 1994 г.); в Конвенции об информации – Украина (с 18 ноября 1999г.) и Молдова (с 9 августа 1999 г.). Кроме того, оба государства подписали, но не ратифицировали Протокол по стратегической экологической оценке и Протокол о регистрах выбросов и переноса загрязнителей (РВПЗ), принятые в 2003 г.




  1. Украина и Молдова связаны также обязательствами, вытекающими для них из других многосторонних договоров, в том числе из Рамсарской Конвенции о водно-болотных угодьях международного значения, главным образом в качестве места обитания водоплавающих птиц, 1971 г., в которой они участвуют соответственно с 1 января 1991 г. и 20 октября 2000 г. В пределах Украины и Молдовы, включая бассейн реки Днестр, находится соотвественно 33 и 2 охраняемые территории, занесенные в международный Лист водно-болотных угодьев международного значения. Выполнение конвенционных обязательств, в том числе ст. 5 Конвенции, касающейся трансграничных водно-болотных угодьев и трансграничных водных систем, должно непосредственным образом влиять на их деятельность, связанную с охраной и использованием водных ресурсов бассейна реки Днестр.




  1. Помимо участия в многосторонних международных конвенциях природоохранного характера, Украина и Молдова имеют двусторонние соглашения, прямо относящиеся к трансграничным водным ресурсам. Наиболее важное соглашение такого рода – Соглашение между правительством Украины и правительсвом Республики Молдова относительно совместного использования и охраны пограничных вод от 23 ноября 1994 г.2




  1. Соглашение 1994 г. представляет собой достачно типичный «рамочный» документ, аналогичный во многом принятым в тот же период соглашениям о трансграничных водных объектах между Украиной и Россией, а также между Россией и Казахстаном. Сфера применения Соглашения - все пограничные воды, которые определяются как «участки рек и других поверхностных водотоков, по которым проходит государственная граница», а также «поверхностные и подземные воды в местах, пересекаемых государственной границей». Хотя указанное определение практически идентично определению термина «трансграничные воды» Хельсинкской конвенции по воде 1992 г., нельзя не заметить противоречия между весьма узким понятием «пограничные воды» и содержанием Соглашения, пространственное действие которого значительно шире. В Соглашении используются также такие термины, как «приграничные водные системы» (ст. 3) и «пограничные водоемы» (например, ст. 4), определения которых в Соглашении нет.




  1. Соглашение устанавливает ряд общих обязательств сторон, касающихся водохозяйственного использования пограничных вод или пограничных водоемов. Ст. 2 требует обязательного предварительного согласования водохозяйственных видов пользования, которые на территории другой стороны могут привести к «изменению положения водоемов, их глубины, уровня воды, ее количества и качества, что может нанести ущерб водоемам, рыбному хозяйству, землям, постройкам и другим материальным ценностям, а также вызвать резкое изменение водного режима основного фарватера, сложности при использовании общего фарватера для навигации или другие нарушения, аналогичные по своим последствиям для общих интересов». Интересно, что требование предварительного согласования распростаняется в равной степени и на меры по охране водоемов от загрязнения и по контролю воды. Иначе говоря, согласованию подлежат практически любые меры способные каким либо образом повлиять на состояние пограничных вод в пределах соседнего государства.




  1. Ст. 3 Соглашенияривает общие обязательства сторон, касающиеся поддержания в соответствующем техническом состоянии гидротехнических и водоохранных сооружений; согласования порядка эксплуатации гидротехнических сооружений, планов водоохранных и водохозяйственных мер; взаимного информирования относительно мероприятий, которые оказывают влияние на состав и свойства пограничных вод; уведомления об аварийных ситуациях и консультациях по этой проблеме; обеспечения систематического выполнения гидрометеорологических наблюдений за пограничными водами; совместной разработки схем комплексного использования и эксплуатации водных ресурсов; совместного проведения водоохранных и водохозяйственных мероприятий; сотрудничества при разработке методов и технологий предотвращения загрязнения вод и его вредных (негативных) последствий, а также рационального использования водных ресурсов; рыбоводства и сохранения биологического разнообразия экологических систем; оценки состояния биологических ресурсов и определения регионов и объемов их изъятия (добычи) в акваториях водоемов, находящихся под юрисдикцией договаривающихся сторон. Следует отметить, что эти положения во многом дублируются в последующих статьях Соглашения: об обмене информацией, мониторинге и оценке качества и степени загрязненности вод; ст. 7 - о предотвращении изменения русел пограничных вод; статьи 8, 9 и 10 – о водохозяйственных и водоохранных проектах и мероприятиях; ст. 12 – о согласованных рыбоохранных мероприятиях.




  1. Интерес представляют ст. 4, касающаяся распределения водных ресурсов пограничных водоемов на основе согласованных комплексных схем использования и охраны бассейнов пограничных водоемов, и ст. 5, устанавливающая обязательства по возмещению и компенсации трансграничного ущерба.




  1. Соглашение предусматривает создание института уполномоченных и организационный механизм сотрудничества в форме ежегодных (очередных) и внеочередных заседаний уполномоченных. Однако круг вопросов, входящих в компетенцию заседаний уполномоченных, и их права и обязанности представлены в Соглашении в весьма общем виде и лишены конкретики. То же можно сказать о содержании ст. 18, касающейся урегулирования споров, связанных с толкованием и применением положений Договора.




  1. В целом нужно отметить, что в этом документе отсутствует четкое определение пространственной сферы примения и целей Соглашения; не упоминаются такие общепризнанные правовых принципы и концептуальные основы управления водными ресурсами как разумное и справедливое использование трансграничных вод, принцип принятия предупредительных мер, «загрязнитель платит», экосистемный подход, бассейновый принцип управления и т.д.; отсутствуют проработанные процедуры уведомления и консультаций при планировании деятельности способной вызвать трансграничное воздействие; нет положений относительно доступа к информации, касающейся состояния водных ресурсов, и роли общественности в принятии решений относительно их использования; слабо проработан иституционный механизм сотрудничества и процедуры урегулирования возможных разногласий. Положения Соглашения представлены весьма бессистемно и часто дублируют друг друга. Отсутствие главок в статьях Соглашения затрудняет уяснение их содержания.




  1. Оценивая украинско-молдавское Соглашение о пограничных водах 1994г., можно сделать вывод о том, что хотя оно и создает определенную правовую базу для двустороннего сотрудничества в сфере использования и охраны трансграничных вод, ни его содержание, ни форма не соответствуют принятым в современной международной практике стандартам и критериям, применяемым при разработке такого рода соглашений.




  1. Другим документом, который может в определенной степени рассматриваться в качестве компонента правовой базы трансграничного сотрудничества в сфере водных ресурсов, является Протокол о сотрудничестве между Министерством охраны окружающей природной среды Украины и Государственным департаментом Республики Молдова по охране окружающей среды и природным ресурсам от 19 ноября 1993 г. Указанное соглашение имеет весьма общий характер, устанавливая рамки двустороннего сотрудничества по широкому комплексу вопросов охраны окружающей среды, включая и водные ресурсы.




  1. В частности, в соглашении содержится общее обязательство сотрудничать (ст. 1) по таким направлениям (ст. 2) как охрана вод, включая принятие общих мер по охране бассейнов рек Днестр, Прут и дунайских озер, мониторинг окружающей среды, оперативная информация о случаях способных вызвать трансграничное загрязнение, предоставление взаимной помощи в устранении последствий техногенных или природных катастроф, обмен информацией и опытом по организации экологического просвещения населения.




  1. Протокол определяет формы двустороннего сотрудничества (ст. 3) и предусматривает создание Смешанной межведомственной комиссии (ст. 8). Особое внимание следует обратить на обязательство сторон создать специальную комиссию «в целях улучшения экологической ситуации в бассейне реки Днестр» (ст. 8). Согласно Протоколу заседания обеих комиссий должны быть проведены не позднее шести месяцев с даты его подписания. Насколько известно, вопрос о содании специальной комиссии по Днестру до сих пор не решен.




  1. Недостаток информации по практической реализации положений Соглашения 1994 г. и Протокола 1993 г. не позволяет оценить степень их эффективности и влияния на конкретные результаты сотрудничества сторон в области совместного управления и охраны трансграничных водных ресурсов. Вполне возможно, что даже при несовершенной правовой базе международное сотрудничество может развиваться достаточно успешно, тогда как юридически безупречные правовые акты по различным причинам могут остаться нереализованными.




  1. В то же время желательно, чтобы новые тенденции и подходы в сфере управления трансграничными водными ресурсами (такие как бассейновый подход, принципы комплексного управления, эффективный институционный механиз и т.д.), нашли отражение в нормативной базе двустороннего сотрудничества Украины и Молдовы. В первую очередь это касается бассейна реки Днестр как одной из основных рек водосборного бассейна Черного моря и самого крупного международного водотока, разделяемого этими странами.


III. Пути совершенствования международно-правовой базы трансграничного сотрудничества в бассейне реки Днестр


  1. На данном этапе представляется возможным определить два варианта совершенствования международно-правовых рамок двустороннего сотрудничества в управлении водными ресурсами бассейна реки Днестр.


Вариант 1. Одним из путей развития нормативной базы трансграничного сотрудничества является разработка и принятие специального соглашения по бассейну реки Днестр, возможность и даже необходимость какового предусмотрены ст. 9 Хельсинкской конвенции 1992 г., обязательной для Украины и Молдовы. Международной практике известен целый ряд двух- и многосторонних бассейновых соглашений и конвенций, примеры которых нет необходимости приводить в данном Заключении. Следует тем не менее напомнить, что к этому же призывает и Рамочная водная директива Евросоюза 2000 г., которая исходит из бассейнового принципа охраны и управления трансграничными водными ресурсами, осуществляемыми на базе международного бассейного округа единым компетентным органом путем принятия и реализации плана управления речным бассейном. Заслуживают внимания в этом плане проекты бассейновых соглашений с участием России, Белоруссии, Латвии и Литвы, которые были разработаны в отношении рек Западная Двина и Неман.
Известно, что в отношении бассейна реки Днестр также подготовлен проект трехсторонней Конвенции (Молдова, Польша и Украина) о сохранении ландшафта и биологического разнообразия и рациональном использовании природных ресурсов. В данном заключении нет возможности дать развернутую оценку проекта. Следует лишь отметить, что указанный проект, в который включен ряд вполне преемлемых положений, вызывает тем не менее серьезные вопросы и замечания. Так, представляется сомнительной идея участия в качестве стороны Конвенции Польши, в пределах территории которой находится лишь один незначительный приток Днестра. При этом Конвенция предполагает наделить всех участников существенными правами (такими, например, как участие в оценке причиненного трансграничного ущерба – ст. 5). Совершенно неоправданно стремление чрезмерно расширить предметную сферу правового регулирования бассейнового соглашения, включив в нее не только водные ресурсы, но и ландшафты, биологические, лесные и даже минеральные ресурсы в пределах бассейна (ст. 9). Вызывает сомнение необходимость создания громоздкого организационного механизма – Конференции сторон и постоянного секретариата. Недостаточно четко проработан механизм разрешения споров, в частности арбитражная процедура. Имеется немало претензий и к юридической технике исполнения проекта Конвенции.
Тем не менее, сама идея разработки специального договора по стабильному управлению и использованию водных ресурсов бассейна реки Днестр заслуживает поддержки. Такого рода бассейновый договор мог бы быть разработан, принимая во внимание современный опыт комплексного управления трансграничными водными ресурсами, с учетом положений применимых многосторонних экологических конвенций и новейшей практики межгосударственного сотрудничества в этой области.
Вариант 2. Другой возможностью является использование имеющейся правовой базы сотрудничества между Украиной и Молдовой в виде двустороннего Соглашения о пограничных водах 1994 г. В этом случае вопросы управления бассейном реки Днестр могли бы стать предметом дополнительного протокола или серии протоколов к Соглашению 1994 г. Такого рода подход был с успехом применен, например, Россией и Казахстаном, которые в дополнение к двустороннему Договору о трансграничных водных объектах 1992 г. приняли три специальных протокола о совместном использовании и охране трансграничных вод и координации водохозяйственной деятельности в бассейнах рек Урал, Тобол и Ишим. Достоинством этого подхода является упрощенная процедура принятия протоколов в рамках двусторонней Комиссии, не требующая утверждения достигнутых договоренностей на межправительственном уровне.
Однако, и в том случае, если будует выбран второй подход, было бы целесообразным обсудить вопрос о пересмотре и обновлении действующего в настоящее время двустороннего Соглашения общего характера о трансграничных водных ресурсах. Это позволило бы в полной мере отразить в пересмотренном договоре новейшие тенденции и практику управления водными ресурсами международных водотоков, укрепить институционный механизм сотрудничества путем замены института уполномоченных двусторонней комиссией, а также учесть наработанный опыт сотрудничества Украины и Молдовы в этой области.


  1. Независимо от выбранного варианта развития и совершенствования международно-правовой базы и организационного механизма двустороннего сотрудничества, обеим странам следовало бы также рассмотреть возможность и целесообразность скорейшей ратификации или присоединения к тем экологическим конвенциям и протоколам ЕЭК ООН, участниками которых они еще не являются. Такой шаг не только будет способствовать укреплению правовых рамок двустороннего сотрудничества, но и в полной мере использовать имеющийся опыт сотрудничества в других трансграничных бассейна региона и получить поддержку со стороны ЕЭК ООН.

С. Виноградов



Университет Данди, Великобритания

1 Эта и другая использованная в Заключении информация содержится в Отчете, подготовленном ко 2-й рабочей встрече проекта «Трансграничное сотрудничество и устойчивое управление бассейном реки Днестр».

2 При подготовке настоящего Заключения были использованы неофициальные переводы соответствующих двусторонних соглашений между Украиной и Молдовой. В связи с этим возникает вопрос об аутентичности перевода ряда положений и терминов, включая термин «пограничные воды».

с. 1