• скачать файл

Татевосян Г. М., Цэми ран, Москва

с. 1
Татевосян Г.М., ЦЭМИ РАН, Москва

Седова С.В., ЦЭМИ РАН, Москва

Писарева О.М., ГУУ, Москва
Государственные инвестиционные программы в реальном секторе как инструмент реализации антикризисной и структурной политики
1. Позиция авторов доклада сводится к необходимости проведения структурной перестройки экономики, не дожидаясь окончания кризиса, так как в противном случае нашу страну ждет участь стран Латинской Америки после «Великой депрессии» в начале прошлого века. Если страны Северной Америки и ведущие страны Европы вышли из кризиса окрепшими, с изменившейся отраслевой структурой экономики, то Латинская Америка, показавшая до кризиса динамичный рост, до сих пор находится в депрессии, а короткие бурные взлеты отдельных стран заканчиваются катастрофическими падениями.

До кризиса начала прошлого Латинская Америка жила за счет экспорта фруктов, мяса крупного рогатого скота, зерна, цветных металлов, прежде всего, на север континента, а также в Европу. Как только обвалились цены на экспортные товары, рухнула экономика этих стран. Началась массовая безработица, вырос уровень бедности и социального расслоения, усилилось социальное напряженность.

Россия 90-х годов села на «топливно-сырьевую иглу». Следует отдавать себе отчет в том, что нашей стране грозит большая катастрофа. Латиноамериканские экономики изначально были моноотраслевыми, а Россиия сохранила стагнирующую обрабатывающую промышленность, в которой занята значительная часть населения. Это создает реальные возможности возрождения нормальной сбалансированной экономики. Но, если проблема не будет решена, катастрофа превзойдет заокеанскую. Еще больше пострадают постсоветские государства, экономика которых находится в зависимости от российской, и при значительно большей безработице в своих странах население спасается в России. Мы стоим перед опастностью нового притока «гастарбайтеров». Рабочая сила все больше будет выталкиваться в Россию и концетрироваться в крупных городах, прежде всего, в Москве и С.-Петербурге, а не в регионах с нехваткой рабочей силы и с проблемой оттока населения.

Достойно выйти из кризиса и создать условия для нормального развития можно только путем перехода к сбалансированной многоотраслевой экономике с приоритетом обрабатывающей промышленности. Главным фактором решения этой проблемы должна стать инвестиционная деятельность государства.



2. Сложившаяся ситуация. В настоящее время инвестиционная деятельность настолько неэффективна, что, как показывает опыт, не обеспечивает решение поставленных задач. Это можно показать на материалах официальных источников, посвященных анализу хода выполнения федеральных целевых программ (ФЦП) в 2007г.

Планы по бюджетному финансированию программных мероприятий были выполнены на 84,4% от бюджетных назначений; из 625-ти «целевых индикаторов и показателей» не достигнуто 132 (21%); признана эффективной реализация только 13-ти программ, не эффективной - 24-х программ, реализация 5-ти программ - недостаточно эффективной, по остальным программам оценка не производилась; фактические расходы ФЦП на НИОКР составили 82,4% от запланированных расходов.

В 2002 и 2006 гг. (годы начала и окончания программы «Юг России») ситуация в этом регионе и на Дальнем Востоке в целом ухудшилась. Несмотря на официальные положительные оценки, реализацию ФЦП трудно признать успешной. Например, реализация федеральной целевой программы «Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья» в 2003г., признанная успешной, по одному из главных показателей – создание и сохранение рабочих мест был выполнен на лишь на 20% (!). Продолжает катастрофически снижаться население региона.

По ФЦП «Юг России» в 2006г. из предусмотренных к вводу 40 объектов было введено 23. В предыдущие годы ситуация не лучше. Крайне низкие показатели валового регионального продукта (ВРП) и промышленной продукции на душу населения в Южном федеральном округе: 0,52 и 0,41 от среднего по РФ за 5 лет уменьшились до 0,45 и 0,36. Уровень безработицы вырос на 1,5% (с 12,2% до 13,7%;).

Индексы промышленного производства в Дальневосточном федеральном округе были более неустойчивыми в этом периоде времени по сравнению с индексами по стране в целом, а в отдельных регионах перепады составляли от 11 – 12%-го падения до 30% роста. В регионах ЮФО перепады были существенно больше. Основные показатели (ВРП, объем промышленной и сельхозпродукции на душу населения, уровень благосостояния) по многим регионам этих округов в течение 5-ти лет существенно ухудшились. Особенно плохая ситуация в республиках Северного Кавказа и Калмыкии. Проведенная классификация показала, что в 2006г. в неблагополучных группах (группы «аутсайдеров», группы регионов с несбалансированными показателями и т. п.) оказалось больше регионов этих округов, чем в 2002г.

3. Принципы обоснования инвестиционных программ. Российская практика составления инвестиционных программ предполагает отбор организацией–координатором программы уже существующих проектов по критерию соответствия их целям программы. Проекты разрабатываются «не под» программу и без участия всех заинтересованных сторон. В таких условиях принимаются заведомо нерациональные решения, а неизбежное в подобных случаях лоббирование ведомственных, региональных, коммерческих интересов приводит либо к принятию неэффективного решения, либо к «победе» проекта, слабо связанного с провозглашенными целями.


В результате:

- финансовые ресурсы распределяются между проектами без взаимоувязки с конечными результатами;

- недостаточно рационально происходит распределение общего объема финансирования программы по годам ее реализации;

- значительная часть проектов не соответствует целям программы;

- проекты слабо связаны между собой;

- практика отбора проектов и распределения финансовых средств между проектами происходит без достаточно полного и всестороннего учета интересов различных участников программы.

Разработке инвестиционной программы должна предшествовать разработка либо концепция инвестиционной программы, либо концепция развития соответствующей отрасли или региона. Тогда не придется собирать что попало, а будут целенаправленно разрабатываться проекты для реализации заявленных целей и задач.

Разработка, реализация и корректировка программы должна осуществляться всеми заинтересованными сторонами: ведомствами, ответственными за программу, администрациями федеральных округов и субъектов федерации, на территории которых реализуется программа, инвесторов и фирм – непосредственных исполнителей проектов.

Финансовые средства, выделяемые под конкретные проекты, должны в сумме представлять общий бюджет программы, который может перераспределяться между проектами в пределах, согласованных со всеми участниками. Стимулами к рациональному перераспределению бюджета будут: возможность лучше решить проблемы данной отрасли или данного региона путем увеличения объема финансирования проектов, инициируемых разными участниками программы и возможность успешнее реализовать цели программы (чем лучше будет выполняться программа в целом, тем больше шансов обеспечить устойчивое госбюджетное финансирование и выполнение обязательств коммерческих инвесторов).

Для повышения устойчивости программы и создания дополнительных стимулов предлагается установить отчисления от прибыли, получаемой при реализации проектов, в резервный фонд. Фонд понадобится для расшивки узких мест, а прибыль станет критерием, выражающим общие интересы участников программы.

Объем финансирования государственных инвестиционных программ в настоящее время недопустимо мал. Основную ставку следует сделать на коммерческие инвестиции (кредиты банков и средства коммерческих организаций), привлекая их участием бюджетов всех уровней и строгим исполнением финансовых обязательств соответствующего уровня властей. Следует обратить внимание на использование собственных средств предприятий. Предполагается использовать дополнительные средства финансирования, изыскиваемые в процессе реализации программы (реинвестирование прибыли, гибкое перераспределение финансовых и других средств между проектами и т. п.)

В рамках инвестиционных программ должен быть создан благоприятный инвестиционный климат, не дожидаясь улучшения ситуации в целом по стране и в регионах, и должны быть обеспечены интересы инвесторов и исполнителей проектов на весь срок реализации программы.

В соответствии с принципами программно–целевого управления предлагается оперативное управление программой передать специальному органу: вместо не оправдавшей себя практики назначения министерства-координатора должна быть администрация программы, подотчетная Правительству и Парламенту. Отметим, что существовавшая в семидесятые годы прошлого столетия в Советском Союзе практика программно–целевого планирования показала неэффективность программ, и одной из главных причин было то, что руководство программой поручалось так называемому «головному министерству». Зачастую министерства решали свои сугубо отраслевые или даже ведомственные проблемы за счет ресурсов программы.

4. Показатели оценки инвестиционных программ. Существующие «показатели и индикаторы» слишком многочисленны, оторваны от целей программы и не отражают интересы участников программы.

Интересы участников программы должны быть формализованы на основе конкретных показателей:

- для администрации программы - интересы совпадают с целями программы и выражаются соответствующими показателями (например, для программ, предназначенных для подъема депрессивных регионов, это сохранение и создание новых рабочих мест, общий рост ВРП, опережающий рост пришедших в упадок традиционных отраслей);

- для ведомств, официально ответственных за программу - интересы связаны с соответствующей отраслевой или региональной политикой и выражаются основными показателями развития отрасли и региона, а для «больших регионов» и входящих в них субъектов федерации – общим уровнем и соотношением показателей (их выравниванием).

- для управляющих органов субъектов федерации (региональные правительства) - социально–экономическое состояние региона – показатели развития региона, обеспеченность рабочими местами;

- для коммерческих инвесторов (банки, фирмы) - интересы и показатели одновременно – прибыль, в определенных случаях – поддержка проекта федеральным или региональным бюджетом в виде долевого участия;

- для фирм – непосредственных исполнителей проектов - объем заказа.

5. Математическое обеспечение и компьютерная система. Разработка доведена до методики с использованием математических методов. Предусмотрена возможность оптимизации структуры программы (перераспределение средств между проектами и по годам программы), возможность согласования интересов участников программы посредством минимизации «невязок» в процессе реализации программы, возможность автоматической классификации регионов, охваченных программой. Разработанная нами компьютерная система, реализована на базе MS Excel, позволяет:

- хранить массивы данных о проектах;

- легко формировать оптимизационные задачи и решать их;

- представлять результаты решения в привычном для пользователя виде;

- вычислять на основе результатов решения оптимизационной задачи оценочные экономические показатели и сравнивать различные варианты программ;

- накапливать построенные оптимизационные модели и запоминать полученные варианты программы;

- определять изменения в сравнительных рейтингах регионов-участников РФЦП среди регионов РФ по итогам реализации вариантов программы (на основе методологии кластерного анализа).

6. Экспериментальные расчеты на исходных материалах программы «Юг России». Расчеты показали возможность более рационального распределения финансовых ресурсов между проектами и общего финансирования программы по годам ее действия.

В ФЦП «Юг России» за счет уменьшения объемов или полного отказа от значительной части «непрофильных», недостаточно отражающих цели Программы проектов (в частности, от строительства совершенно ненужного в этом регионе автозавода, который, в конечном счете, был исключен из Программы, но с определенным запозданием) можно было сконцентрировать основные финансовые ресурсы на абсолютно профильном проекте создания производства техники для выращивания и уборки сахарной свеклы в южных регионах России. В разных вариантах объем этого проекта был увеличен от 10 до 20 раз. Это дало бы возможность вместо небольшого проекта (в ценах 2002 г. – первый год действия программы «Юг России»), менее 600 млн. руб., что составило всего 2,6% раздела «Промышленность», обеспечивающего лишь незначительную часть потребностей соответствующей подотрасли сельского хозяйства, создать мощное предприятие в столице самой большой житницы страны – Краснодарском крае с филиалами в страдающих от безработицы республиках Северного Кавказа. Эти варианты привели также к увеличению объемов производства в промышленности и к росту прибыли в целом по разделу проекта.

В других случаях за счет маневра финансовыми ресурсами во времени представилась возможность увеличить объемы быстроокупаемых проектов (в частности, картонажной фабрики, производства лекарств и др.), что не привело к росту профильных проектов, но позволило при заданных финансовых ресурсах в наибольшей степени увеличить объем производства и массу дисконтированной прибыли, увеличить общий объем производства.

Испытания модели показали ее возможности в оптимизации инвестиционных программ и повышения их эффективности, а также направления развития модельного аппарата.






с. 1